目前，适用于保险中介的传统法律规范，已滞后于互联网保险中介的新发展。因此，我们应努力构建一种以新保险法为主、相关保险条例法律为辅的新型法律监管体系，以弥补现存监管制度的法律漏洞

法治周末记者 万文竹

近日，中国银行保险监督管理委员会(以下简称银保监会)就多家保险公司虚构中介业务行为进行披露和处罚。其中，中国银保监会湖北监管局行政处罚决定书(鄂银保监罚决字〔2019〕60号)显示：泰康养老保险股份有限公司湖北分公司将共计4155笔直销业务虚挂中介渠道，并合计支付手续费971825.35元。同样是因为虚挂中介套取资金被处罚的，还有天安财产保险股份有限公司东营中心支公司。

对此，合肥工业大学副教授、法律与经济博士周乾表示，保险公司利用中介机构等渠道弄虚作假、虚增成本、非法套取资金、商业贿赂等违规行为，可以说是行业“潜规则”，严重干扰了保险市场的秩序，制约了市场运行效率，损坏了保险业的社会形象和诚信形象。同时，这反映出保险中介机构“小、散、乱、差”的问题突出。

虚挂业务危害大

法治周末记者了解到，所谓虚挂中介业务，就是把本是其他销售渠道的业务(主要是直销团体业务)转到中介机构(保险代理公司或经纪公司)，由保险公司以转账方式向中介公司支付直销业务无法支付的手续费，中介公司向保险公司出具中介业务手续费发票。然后，中介公司扣除一定的费用后，将手续费以现金方式返回保险公司，保险公司将返回的费用以现金方式支付给投保直销业务的单位相关人员。

除此之外，保险机构还存在虚列保费、虚挂营销员业务、违规销售等行为。虚挂营销员业务和虚挂中介类似，即将直接业务虚挂在营销员名下，套取不存在的佣金。

根据鄂银保监罚决字〔2019〕60号通知，2018年1月1日至2019年1月11日，当事人泰康养老湖北分公司将商业银行员工通过泰康养老网络直销平台购买的泰康健康有约终身重大疾病保险(代码568)、泰康附加健康有约终身特定疾病保险(代码569)和泰康附加长期意外伤害保险(代码708)等产品共计4155笔业务虚挂中介渠道，向两家商业银行合计支付手续费971825.35元。

对此，湖北银保监局决定对当事人泰康养老湖北分公司处罚款20万元，并责令其改正;对当事人易汉生给予警告并处罚款4万元，对当事人周婷婷给予警告并处罚款3万元。

京师律师事务所律师王正宇告诉法治周末记者，我国保险法、《保险公司中介业务违法行为处罚办法》对保险机构虚挂等违法行为作出了明确规定。其中，保险法第一百一十六条规定，保险公司及其工作人员在保险业务活动中不得利用保险代理人、保险经纪人或者保险评估机构，从事以虚构保险中介业务或者编造退保等方式套取费用等违法活动。

《保险公司中介业务违法行为处罚办法》第十八条也规定，保险公司及其工作人员在保险业务活动中不得编造虚假中介业务、虚构个人保险代理人资料、虚假列支中介业务费用，或者通过其他方式编制或者提供虚假的中介业务报告、报表、文件、资料。

王正宇告诉法治周末记者，保险公司与保险专业代理公司之间的代理关系会存在不真实的、非法和不透明的情况，大量保险专业代理公司在从事保险代理业务过程中，利用自身优势条件为保险公司虚开中介发票，帮助保险公司套取手续费，这是目前保险机构面临的最大问题。

“虚构中介业务行为扰乱了金融市场秩序，严重损害了保险消费者的合法权益。”周乾表示，大量的虚构中介业务行为，导致保费在中介环节大量流失，造成财险公司经营成本虚高，盈利锐减，甚至亏损，给保险监管机构和社会公众造成保险产品价格过低导致效益不好的假象，从而形成了产品报备价格居高不下，而市场价格却一降再降的局面。

另一方面，这也严重扰乱了市场秩序。财险公司通过虚构中介业务违规套出资金，这些资金主要用于商业贿赂、恶性价格竞争等，这不仅扰乱了市场正常竞争秩序，而且制约财险公司、专业保险中介机构服务创新、产品创新及发展方式转变，损害了保险业的社会形象。

保险中介机构问题突出

近年来，我国保险中介机构一直保持着强劲的发展势头。据相关统计数据，截至2018年年底，全国共有专业保险中介机构2689家，保险兼业代理机构3.2万家。截至2018年年末，保险中介渠道实现保费收入3.37万亿元，占全国总保费收入的87.4%。

所谓保险中介，是指介于保险经营机构之间或保险经营机构与投保人之间，专门从事保险业务咨询与招揽、风险管理与安排、价值衡量与评估、损失鉴定与理算等中介服务活动，并从中依法获取佣金或手续费的单位。其包括保险代理机构、保险经纪公司、保险公估机构和其他保险中介机构(如保险精算师事务所、保险会计师事务所、保险律师事务所等)。

而随着互联网及大数据技术的发展，人们对保险消费意识的提高，移动互联支付的崛起，“互联网保险”应运而生。多家互联网公司也看到了通过保险流量变现的业务模式，纷纷通过发起设立或收购的方式持有保险中介牌照，互联网保险中介也迎来了真正的风口。

意外险、重疾险、医疗险在网上中介平台销售的比比皆是，更是不乏“网红”级保险。随之而来的则是销售误导、销售不当导致的投诉纠纷也日益增多。

一位互联网中介从业者告诉法治周末记者，在正常情况下，保险中介机构在保险产品的供应者和需求者之间进行保险产品信息的沟通，为保险需求者推荐更合适的保险产品以及更优惠的价格。当两者之间出现利益分歧时，保险中介可提供公正性和权威性的资证，供保险双方或法院裁决时参考，有利于矛盾的化解和消除。

但在实际情况中，中介机构作为一种专业的销售渠道，有时不仅不能为消费者提供应有的保险服务，还利用市场不透明以及自身优势进行不正当竞争，谋取利益，欺骗消费者。

一位保险中介从业者向法治周末记者透露，一笔同样保费的保单，通过保险公司销售时，不会产生任何代理费用。但是，通过保险中介就会多出2%的中介代理费，这对中介有着很大的吸引力。虽然监管机构频频祭出处罚重拳，但在利益面前，一些中介公司往往会视而不见。一些新开业的中介机构，服务水平低下，发展方式还仅局限于招揽业务，生存状况堪忧，无法拒绝虚挂中介业务不劳而获的诱惑，以至沦为财险公司弄虚作假的帮手;另一方面，违规操作的成本相对来说较低，在利益驱动下，一些中介公司往往会铤而走险。

而财险公司与专业保险中介机构虚挂协议往往为口头约定，专业保险中介机构也有真实中介业务发生，导致真实业务和虚构业务混合在一起，识别难度较大。甚至有的财险公司与专业保险中介机构在同一地点办公，或者保险公司业务人员直接进驻专业保险中介机构，双方很容易订立“攻守同盟”，隐蔽性极高。

“保险中介市场迅猛发展的背后是其发展基础薄弱，专业化程度低，风险管理能力差，服务水平低，经营状况良莠不齐，保险中介市场出现不少违规操作现象。”周乾表示，不久前，银保监会起草的《互联网保险业务监管办法(征求意见稿)》，其中条款相关内容对保险中介和第三方平台加强了监管，明确表示第三方平台不能独立开展互联网保险销售业务，只可以接受保险机构委托为其开展保险营销宣传工作，保险中介市场也正在不断走向正规化。

加强监管与业务创新并重

“我国传统保险中介制度本身起步晚、发展不成熟，相关法律法规并不健全。”周乾表示，目前，相关的几部规范性法律文件，效力较低、内容笼统。尽管保险法、保险代理条例等法律法规规定了监管的要求，但仍缺乏详细的实施细则。部分部门规章的法定权限还有待提高，某些违法行为缺乏惩罚依据，信用体系建设不健全，各项相关法律尚未完善。

近年来，互联网及大数据技术的进步为保险中介提供了新的发展契机，催生了互联网保险中介。而适用于保险中介的传统法律规范，已滞后于互联网保险中介的新发展。因此，中国还需抓紧建立和完善保险中介市场的多层次法律规范系统。

王正宇也认为，《保险专业代理监管规定》《保险经纪监管规定》《保险公司中介业务违法行为处罚规定》等法规隶属于部门规章准则，其地位等级低于法律，这在实际操作中往往很难得到适用，因此，我们应努力构建一种以新保险法为主、相关保险条例法律为辅的新型法律监管体系，以弥补现存监管制度的法律漏洞。

“虚挂业务已是行业‘潜规则’，监管机构对当事人罚款几万几十万，与他们所获得的利益来比，就是毛毛雨。”一家河南保险公司的财务人员告诉法治周末记者。

周乾表示，必须加大监管机构处罚，震慑违规行为，将虚挂中介业务作为监管重点之一，通过现场检查或引入第三方检查，把以弄虚作假为主要收入来源的保险中介机构清除出市场。同时，加强财险、寿险、中介等不同监管职能部门之间的联动，追根溯源，加大对财险公司的处罚打击力度。

但“屡犯屡罚”显然治标不治本。周乾认为，财险公司的核心竞争力在于产品创新、理赔管理、风险管控，而不是销售。财险公司只有将自身定位在优势方面，才能降低销售成本，提高经营效率。同时，督促、引导财险公司和专业保险中介机构完善内控制度及考核机制，引导财险公司科学考核，合理考虑基层公司及工作人员的利益，注重从效益及可持续发展角度考核业绩。

其次，还要引导保险中介机构走向良性发展。对于保险中介机构，要提高其市场准入条件，适当増加市场集中度，重视保险中介基本职能，提升专业保险中介机构技术水平和客户服务能力。以市场调研能力、产品幵发能力、风险管理能力及理赔咨询能力评定专业保险中介机构实力，引导其不断提高自身专业性，发掘客户保险需求，根据客户实际需要，量身定制个性化的保险方案，或开发多样化的保险产品。