在长三角区域进一步深度整合和在线旅游市场持续创新的双重机遇下，旅游市场一体化的题中之意是规范运行，但想要达到这个目标，仍有很长的路要走

法治周末记者  于伟力

近日，中共中央、国务院在正式印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(以下简称《纲要》)中明确提出：要推动形成区域协调发展的新格局，打造一个整体性、品牌化的“长三角文旅圈”新部署，推动文化旅游合作发展，共筑文化发展高地，共建世界知名旅游目的地。

12月22日，为深入贯彻落实长三角一体化国家战略，推动旅游行业协同治理，实现区域旅游融合发展，由浙江省法学会、浙江省文化和旅游法学研究会召开的“长三角旅游法治论坛暨浙江省法学会文化和旅游法学研究会2019年年会”，邀请政府主管部门、企业和法律界多位专家学者，围绕长三角旅游法制建设问题展开探讨。

百尺竿头铺开新画卷

作为我国经济增长第一极、世界第六大城市群，长三角区域具有深厚的经济、社会与人文积淀。从吴越历史之地，到鱼米之乡、苏杭之美、黄山之秀，再到近现代上海崛起，蓄势已久的长三角区域一体化迎来了加速度。

法治周末记者注意到，早在改革开放后的市场经济时代，长三角的一些地区便已开始构建地方联动协作机制。1992年，长三角区域15个城市建立经济协作办主任联席会议制度。5年后，该联席会升格为长三角城市经济协调会。

此外，迈过新世纪节点，沪苏浙还率先在省级层面深度携手。2001年，苏浙沪两省一市发起成立了由常务副省(市)长参加的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”制度。一年一度的两省一市经济合作与发展座谈会，后来纳入生态环境治理专题。每两月一次的江浙沪旅游联席会议更是实实在在地解决了旅游联合监督、路线、车辆等问题。

随着长三角经济融合进程加快，区域旅游接入临近的安徽黄山，形成上海-苏杭-黄山等国内外著名旅游经济带。2018年1月，加上安徽的三省一市旅游部门共同启动长三角旅游一体化发展2018年行动计划，旅游资源加速集聚融合。

在此基础上，2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上勾画出了长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略的蓝图。次年，在《纲要》最终酝酿完成时，习近平总书记再次视察时强调，长三角区域增强大局意识、全局观念，抓好贯彻落实，聚焦重点，做好文章。

对此，浙江省委政法委二级巡视员、浙江省法学会秘书长武鹰在会上表示，这标志着长三角地区融合发展进入了新时代的快车道，这为长三角文化发展带来了新的历史机遇，也对如何更好发挥法治对区域旅游融合发展的规划、规范、保障和引领作用，提出了新课题、新要求。

据有关媒体报道，目前长三角区域内5A级景区在全国占到五分之一;星级饭店在全国比重超过了16%;旅游收入占全国总收入的一半以上;接待的入境游客数量也在全国五分之一左右。

法治周末记者在会上了解到，长三角区域在发展旅游业方面具备三大优势，分别是广阔的客源市场、完善的配套设施和相对成熟的旅游产品。然而，其也面临一些问题，比如制造业的同质化延伸到服务业，造成了资源的分散布局和形成了割裂化的治理体系。

根据官方数据，整个长三角旅游产业的同质化比例已达到70%以上，江南古镇、主题乐园、特色小镇是同质化最严重的领域。

诸多专家一致认为，《纲要》的出炉恰逢其时，其对长三角旅游转型提出了三个关键词：打通、聚合、提升。而挑战则在于，政府主导和市场驱动的平衡——政府主导的是一个合作共赢的开放型旅游体系，市场力量催生出错位互补的跨地域旅游产品。

此外，专家们一致认为，未来整个长三角旅游将通过以下三方面来塑造自身品牌，走向旅游高品质。首先是通过主题理念的重塑，提升生活方式的概念;其次是通过相关产业的互动，营造产业生态圈，其开发理念是构建一个共享空间;最后是品牌推广的统一，从产品到品牌，区域旅游推介的核心是讲故事。

千头万绪指向网端破题

不过，大部分专家认为，在全面抓住机遇的同时，更应清醒地认识到《纲要》提及的“打造高端的文化发展高地，共建世界知名的旅游目的地”，并不是简单的一体化，而是高品质水准上的一体化，这对整个一体化进程提出了很大挑战。

我国经济发展进入“新常态”以来，旅游业也迸发出新的时代变化，个人自由行、民宿体验等新的旅游形式日渐成熟，乡村旅游人数开始占据市场的半壁江山。这一切变化的背后，是伴随着科技的革新、消费需求的分层升级，在线旅游的出现及发展，重新定义了旅游方式。

2019年，是中国在线旅游20周年，南京旅游职业学院教授印伟告诉法治周末记者：“在线旅游经历了从在线平台到在线服务，再到在线内容的阶段性发展，其发展的侧重点已经从专注技术转移到关注人。这是目前在线旅游发展的巨大变革。”

与会专家还提到，当前长三角旅游新发展要克服三大困难——产城融合不充分、文旅融合不适应和城乡融合不平衡，最终目的是促成各类要素的自由流动。而在发挥长三角旅游优势、科技优势的基础上，在线旅游则抓住了《纲要》实施的“牛鼻子”。在印伟看来，2019年，在线旅游发展最大的变化是已经进入存量发展阶段，需要更精细化的内容以及更为关注游客的需要。

不过，携程、美团、驴妈妈等在线旅游平台负责人认为，在中国旅游市场中，在线旅游的渗透率并不高，未来仍有很大的发展空间和潜力。

长三角旅游业正迈向高速发展的新阶段，与此同时，企业为了走上深度融合一体化发展的快车道，也在不断寻求突破与创新。然而，在线旅游平台在追求创新与发展的同时，也滋生了很多不规范不合法的现象，这既阻碍了行业的有序发展，也损害了消费者的合法权益。因此，完善在线旅游平台治理，迫在眉睫。

对于在线旅游面临的挑战和机遇，美团点评政策研究院院长张腾在接受法治周末记者采访时表示，纵观在线旅游市场的法治规范，目前主要面临以下挑战：一是平台内商户失信问题的治理;二是新兴领域没有法律法规，也没有监管部门;三是在线OTA平台公法义务，即要不要开放数据。

浙江省文化和旅游厅二级调研员黄恢月则从监管部门的角度补充道，这种待定服务行为监管的执法主体是市场监管部门，尽管投诉可以做协调，但存在一定的困难。因为旅游投诉处理办法规定是一种调解方式，倘若其中有一方不愿意，就没有办法继续。

台州市文化市场综合行政执法队主要负责人张焯军也直言，在整个调解过程中发现，条例适用涉及区域问题，造成执法者在举证、执法协助、执法配合方面存在执法难题。为了促进在线旅游有序发展，他建议，制定长三角一体化旅游发展总体规划，及监管层面的协调、高效协同体制机制。

事实上，近年来，我国在旅游业发展方面出台了不少相关法律法规，唯独对在线旅游市场规范没有作出明确规定。不久前，文化和旅游部针对在线旅游发布了《在线旅游经营服务管理暂行规定(征求意见稿)》，提出了相关措施。目前，意见反馈时间已经截止(截止时间为2019年11月10日)。

对于在线旅游如何协同监管问题，浙江旅游职业学院教授傅林放从长三角一体化角度提出了两个问题：首先是不同地方立法造成在法律适用上如何一体化;其次在政策制定上，各地制定的区域化政策如何协同推动。而这其中，一体化的关键，就是要从观念和制度层面破题。

有业内人士分析，在区域进一步深度整合、在线市场持续创新的双重机遇下，旅游市场一体化的题中之意是规范运行，但想要达到这个目标，仍有很长的路要走。这其中，旅游执法工作也面临着新的挑战，尤其是对在线旅游的监管问题，已然成为当下全社会广泛关注的旅游治理难题。