赤峰市位于内蒙古东南部,地处东北、华北地区结合部,河流众多,其中老哈河纵流南北,上游河谷狭窄,两岸山地耸峙,中游为丘陵地区,汇入支流较多,水量猛增,河道弯曲,下游进入冲击平原,河水流速减慢。元宝山区位于老哈河中游,上段两岸开阔,河槽宽浅,支流汇入泥沙因河道和流速原因,砂石沉积于此,而泥土随河水流入下游,因该段砂子颗粒均匀且含泥土少,不经过过滤、清洗等程序即可应用于工程建设,开采成本较低,是赤峰地区建筑用砂的首选。近年来上游水利设施建设,河道水量锐减,便于采砂,且所产河砂符合建筑标准。随着房地产市场对建筑用河砂需求量日益增长,一些不法分子受利益驱使,违反法律法规实施非法采矿(砂)行为,既侵害国家对矿产资源的管理制度,又对环境造成了极大破坏,河道采砂规范管理问题迫在眉睫。检察机关仅以在办案中发现的问题为切入点,提出相应对策,期待能为我区经济发展大局提供服务保障。

一、本地区办理非法采矿(砂)案件情况

2013年以来,全市检察机关共受理11件非法采砂的审查逮捕案件,占全部非法采矿案件的84.6%,其中有9件非法采砂的地点位于老哈河河道,5件为元宝山区辖区案件;受理10件非法采砂的一审公诉案件,占全部非法采矿案件的47.62%,其中8件非法采砂的地点位于老哈河河道,5件为元宝山区辖区案件。

二、本地区非法采矿(砂)的特点:

辖区内非法采砂行为均发生在老哈河元宝山镇河段,有的非法采砂行为持续时间较长,有的采砂数量巨大;有的虽然时间短,但是借用土地承包的名义实施采砂行为,较为隐蔽。通过审查案件材料和现场实地查看,我们认为元宝山区非法采砂呈现以下特点:

1、非法采砂屡禁不止。赤峰市元宝山区政府于2013年4月19日以元政字[2013]58号文件形式发出《关于治理老哈河污染、疏浚河道的通告》,禁止一切非法采砂行为,当地村民虽已经知道老哈河河道管理范围内禁止采砂,但因老哈河砂石品质好、价值高,在市场需求和利益驱动下,不法分子无视法律铤而走险,因采砂衍生的非法采矿案件时有发生。

2、盗采河砂数量巨大。元宝山区老哈河河道管理范围内的河砂量大且砂质好,在赤峰地区十分走俏,所以非法采砂者为获取更大的采砂资源,从村民手里购买数十亩土地,肆无忌惮地采砂,采砂方量达到相关司法解释规定的数额巨大标准。比如2018年办理的马某某、孙某某非法采矿案,二嫌疑人注册砂石场,花60万元从村民手中承包河滩地采砂3万余方进行销售。另外,还有无法监管和农民自用的情况。

3、破坏河道严重。非法采砂者动用大型挖掘机、自翻车进行非法采砂活动,导致采砂面积不断扩大、砂坑深度较深,多处砂坑已经出现渗水现象,造成河床下沉、河道河流改线。一是存在重大安全隐患,非法采砂者为了逃避打击,往往选择夜间挖砂、运砂,这样就可能发生因操作不当、严重超载等引发的安全事故;非法采砂形成的砂坑,夏天积水,容易诱发游泳人溺水事件;如在临近堤岸或者河堤范围外采砂,汛期易引起堤坝坍塌,存在重大决堤隐患。二是破坏生态环境,非法采砂导致沿河两岸湿地、林地等土地被大量破坏,有的是农用地被破坏,非法采砂使耕地塌陷,恢复耕种非常困难。

三、非法采砂屡禁不止的原因

1、法制观念淡薄。河道砂石资源本属国家所有,但非法采砂者为了自身利益,在明知办不了采矿许可证的情况下,仍从村民手中购买老哈河沿岸土地进行挖砂。如办理的案件中,有的村委会以土地治理的名义对外承包集体土地,允许他人非法采砂。

2、利益驱使。河砂需求量大、价值高,但河砂的开采容易、技术含量不高、无需勘探和开发设计等低要求使得从业门槛较低,采砂的投资少,雇佣人员少等特点使得采砂者随意开采,将盗采的砂子销售后就可以获取高额利润。

3、执法难度大。非法采砂者为逃避打击选择夜间作业,他们的挖采时间不规律导致执法人员很难掌握非法采砂的事实。最终一个个砂坑出现的时候,执法机关却不能确认具体是谁非法采砂的。如赤峰市公安局元宝山区分局立案的“20180111老哈河沿岸非法采矿案”,共有4处砂坑,其中1号和3号砂坑已经确定了非法采砂者,2号和4号砂坑一直确定不了是谁非法采挖的,难以有效打击非法采砂行为。

四、非法采砂行为的法律适用

1997年《中华人民共和国刑法》第三百四十三条规定了非法采矿罪、破坏性采矿罪,嵌入了行政法前置内容,即“经责令停止开采后拒不停止开采”,并设定了法定刑。2011年2月25日刑法修正案(八)对非法采矿罪进行修订,删除原条文中“经责令停止开采后拒不停止开采”的规定,依照情节严重程度设定法定刑。2016年12月1日最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》第三条明确规定了非法采矿行为“情节严重”、“情节特别严重”的情形,第四条规定了在河道管理范围内采砂,未取得河道采砂许可证、采矿许可证的,符合刑法第三百四十三条第一款和本解释第二条、第三条规定的,以非法采矿罪定罪处罚。

为避免司法实践中法律适用漏洞,对于刑法第三百四十三条规定的“违反矿产资源法的规定”,不宜限缩解释为违反矿产资源法的规定,而应当包括违反水法等其他有关法律、行政法规中关于矿产资源开发、利用、保护和管理等规定的情形。《中华人民共和国水法》第三十九条规定:国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法,由国务院规定。在河道管理范围内采砂,影响河势稳定或者危及堤防安全的,有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采区和规定禁采期,并予以公告。《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条规定:违反本条例规定,有下列行为之一的,县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外,可以并处警告、罚款、没收非法所得;对有关责任人员,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。(四)未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥、爆破、钻探、挖筑鱼塘的。

综上,对非法采砂行为以非法采矿罪定性处理是比较合适的,主要理由:一是砂、石、粘土均属于矿产资源,可以成为非法采矿罪的对象。二是非法采砂既侵犯了国家对矿产资源的管理制度,又侵犯了矿产资源的所有权,但其行为的社会危害性主要还是体现在对砂石资源管理制度的破坏,这区别于一般的盗窃行为。三是刑法对非法开采矿产资源的行为作了特殊规定,根据“特别法优于一般法”的原则,对非法采砂行为应当适用非法采矿罪。

五、打击非法采砂行为的工作建议

1、加强法律宣传。各行政执法机关应严格执法、灵活执法,并在执法过程中积极普法,牢固树立“谁执法谁普法”理念,特别是水利局、国土局等执法主体,可以通过新闻媒体、在老哈河河道管理区放置警示牌等方式,对非法采砂危害及后果进行充分宣传,让群众树立法治观念,达到预防违法犯罪效果。

2、加强采砂行政审批和规范开采。国家实行河道采砂许可制度,采区所在地水行政主管部门逐级向省级水行政主管部门报请审查采砂可行性论证报告或采砂实施方案,对通过审查的采区,由采区所在地市、县级水行政主管部门采区招标、拍卖等公平竞争的方式确定采砂业主。采砂申请人填报采砂申请书和提交相关材